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图 3 黄河下游老田庵→南裹头→马庄工程现状河势与控导工程布置

                  《草案》 第五十二条,建议在 “塑造河道主槽” 之后,加上 “实施河道和滩区综合提升治理”,
              毕竟只有如此,才能 “维持河势稳定,保障防洪安全”。


              4 滩区治理应有利于黄河下游区域的高质量发展


                  在 《草案》 第一百零四条第四款,“黄河滩区” 的定义为 “黄河流域河道管理范围内由于历史原
              因形成的群众居住、耕种的滩地,具有行洪、滞洪、沉沙功能”。比前几稿对 “黄河滩区” 的定义有
              了改进,但仍存在一定问题,如对 “河道管理范围内” 界定尚不明确。其实, 《中华人民共和国河道
              管理条例》 起初对河道管理范围、河道两侧的具体距离也并未明确,该条例 2018年修正版第二十条
              明确 “河道的具体管理范围,由县级以上地方人民政府负责划定”,两岸堤防及护堤地可划归 “河道
              管理范围内”。黄河堤外一定距离经过人为划定后可以作为 “河道管理范围”,但不应当成 “滩区”。黄
              河下游堤防的形成具有特殊性和复杂性,“河道” 与 “滩区” 不可混为一谈                               [25] 。因此,附则中对 “黄河
              滩区” 的定义建议修改为 “本法所称黄河滩区,是指两岸大堤之间河道内设防的最大洪水时被淹没、平
              时露出的滩地空间,由于历史原因形成的群众居住、耕种的场所,具有行洪、滞洪、沉沙功能”。
                  《草案》 第五十八条第一款出现 “应该有序安排滩区居民迁建” 等表述,似乎黄河滩区内的居民
              需要迁出滩区。黄河滩区实际属于百万群众赖以生存的场所,长期以来以此为名花费了不少人力物
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              力。例如,几年前花费巨大财力物力建成的上亿平方米房台、村台、避水台(人均达 50m 以上),近
              几年大部分被拆,又以同样的理由重建 “大村台”。其实当地政府对于滩区居民迁建采取的诸如村庄
              外迁和拆村并居至新建的 “大村台” 等方案已引起群众抱怨,且存在大拆大建所带来的财产资源浪
              费、环境污染及 “隔断乡愁” 等问题。何况近年当地政府出面在滩区拆村并居至新建的 “大村台”,
              不仅花费了国家巨额投资,而且百姓一生积蓄也要搭上,显然再安排滩区居民迁出,无疑会产生很大
              的抵触情绪      [22] 。60多年来,中上游干支流已修建不少水利工程,明显提高了下游防洪能力,同时水
              沙状况均已发生很大改变            [24] ,且科学调度下进入下游的设计洪水流量、洪量实际均已减少较多,从洪
              水大漫滩几率小与滞洪使用滩区的范围有限等角度讲,将滩区内居民全部外迁既不现实也不必要。何
              况刚刚过去的 2021年黄河秋汛,水利部站在 “保证滩区人民群众的安全,这是我们防洪最重要的目
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              标” 的高度,将黄河小浪底等水库防汛调度设定的目标定为花园口水文站流量不超过 4900m ?s,称
              “这个流量的调度可以保证滩区的安全”                  [33] ,至少说明现实中并不完全把整个滩区当成行洪、滞洪的
              空间。其实这种复杂甚至矛盾的做法,并不意味着能彻底解决滩区被淹的问题,如果上大洪水量级过
              大,干流水库库容有限,无法有效拦蓄。或下大洪水干流水库不能控制,洪水漫滩不可避免,一些滩
              区仍具备行洪、滞洪、沉沙的功能。故建议对相关措辞加以修改,例如,上述表述可修改成 “对防洪

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