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２ 对总则的修改建议

总则的基础释义是列在法律、条例、规章条件最前面的概括性的条文，对于后面的条文，能够发
挥提纲挈领的作用。在具体编纂规章条例工作时，需要对 《草案》 的总则精益求精。
２．１ 突出黄河在中华民族历史上的贡献 《长江保护法》 在第一章总则第一条（立法目的）中，表述了
“实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展” 之追求，而本 《草案》 相应表述却明显缺乏如此高
度，没有体现出 “黄河是中华民族的母亲河，是中华文明的摇篮” 这一国人共识 ［２１］ 。因此，建议在
《草案》 第一条中 “制定本法” 之前，加上 “中华民族伟大复兴和永续发展” 这一表述。总则第一条
强调了 “流域生态环境保 护”，但 没有充分 体现习 近 平 总 书 记 “治 理 黄 河，重 在 保 护，要 在 治 理”
“共同抓好大保护，协同推进大治理” 这一保护与治理并重的科学理念，建议在 “保障黄河安澜” 后
的表述一并修改为 “协同推进黄河治理和水资源节约集约利用”。
２．２ 体现重在保护、要在治理的理念 《草案》 前三条都有同 “黄河流域生态保护和高质量发展” 相
近的表述，尽管强调了 “生态保护” “高质量发展”，然而，对于复杂难治的特殊河流，只有治理才
能更好的保护，进而实现高质量发展。建议将第三条第一句 “黄河流域生态保护和高质量发展” 修改
为 “本法基本原则”，还避免让人将第三条这一立法基本原则的内容，理解成 “黄河流域生态保护和
高质量发展” 的基本原则。第三条所述 ３２个字 “生态优先、绿色发展、量水而行、节水为重、因地
制宜、分类施策、统筹谋划、协同推进” 是有道理的，但作为大江大河相关法律的基本原则，应该更
为全面。建议将相近的词语加以精炼或者合并，例如：“节水为重” 同 “量水而行” 意思相近；“生
态优先” 与 “绿色发展” 可只留其一，何况黄河生态保护对应的发展模式是绿色发展，而黄河绿色发
展未必能够实现高质量发展，强调过多，容易形成歧义；“因地制宜” “分类施策” 可只留一词甚至
全部删去，毕竟立法基本原则的重点不在这两个方面。为使立法更为全面，建议增补 “科学规划”
“创新驱动” “防洪减灾” 等对本法更有必要的原则。
《草案》 第四条第一款，后两句应该体现黄河流域 “除害与兴利、整体与局部以及上下游、左右
岸关系极为密切” 的特殊性，参与黄河治理开发的地区、部门众多，要求不一，关系协调和利益调整
极为复杂，水事问题相对其他河流更为突出，故建议将后面修改成：“协调跨地区跨部门重大事项及
主体利益分配关系，解决工作中出现的问题与矛盾，督促检查相关重大工作的落实情况。” 另外，第
四条第二款第一句之后，建议加上 “通过协商机制、联动机制、互补机制，形成巨大合力”。
《草案》 第五条第一款最后一句 “承担支撑保障” 有些用词堆砌，需要斟酌，其实对于本法不仅
包括黄河治理开发与一般意义的保护，而且还涉及或涵盖水资源、水生态、水环境、水安全和水文化
等领域，对于黄河流域管理机构显然要求过高，实际上也难以胜任。建议修改为：“承担国家黄河流
域统筹协调机制的相关工作”。
２．３ 其他表述修改建议 《长江保护法》 第八条第二款规定 “国务院野生动物保护主管部门应当每十
年组织一次野生动物及其栖息地状况普查，或者根据需要组织开展专项调查，建立野生动物资源档
案，并向社会公布长江流域野生动物资源状况。” 《陆生野生动物保护实施条例》 第七条第二款规定
“野生动物资源普查每十年进行一次。” 建议参考 《长江保护法》 和 《陆生野生动物保护实施条例》，
将 《草案》 第九条第二款 “定期” 明确为 “十年”。
《草案》 总则第十五条，为发挥社会力量的作用，第一款建议修改为：“国家鼓励、支持企业事业
单位、社会团体和个人参与黄河流域生态保护修复、河道治理、水资源节约集约利用、推动高质量发
展、黄河文化保护传承弘扬等相关活动”。应该清楚，一旦黄河治理体制改革成功，政策制订、工程
审批与执法的部门逐渐超脱，同自身利益脱钩，亦即主管部门不能直接参与工程的设计与施工等企业
行为，利于执法公正；不难想象，巨大社会力量的介入，无疑能够明显提高黄河治理效率，加快相关
流域高质量发展步伐，并会大大减轻国家对于治黄投资的压力。附带指出，在 《草案》 总则中，除第
一条提及 “保护传承弘扬黄河文化” 外，对于后面文化保护方面的内容没有任何表述。在黄河文化保

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