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认的警戒线 ［１４］ ；黄河流域的节水进程缓慢，工业用水重复利用率依然维持在较低水平。
更令人担忧的是，黄河流域不仅越境污染严重，而且整个流域废污水排放量也难以有效控制，全
流域超过一半河段的水体使用功能有所降低，与不断提高的供水水质要求极不适应，地方保护主义对
经济利益的单一追求更是妨碍了相关法律法规的推行 ［１５］ 。由于 １９９６年后黄河下游一直没出现较大流
量的洪水，国家对黄河工程的投资相对较小，使流域管理机构人员集中的黄河下游，数万基层职工工
作任务量不足，收入得不到保证，需要通过黄河立法对体制改革与管理职能增加，改变目前的尴尬局
面；流域内省区希望国家相关部门给予更多的政策与资金支持，尤其是地方政府迫切希望解放滞洪区
以及部分滩区 ［４］ 。从黄河立法角度看，这些现状应是必须了解的基础条件。
为了加强黄河流域生态环境保护，保障黄河长治久安，不断有为黄河专门立法的呼声。例如，自
２００５年全国 “两会” 以来，张红武以全国政协委员身份通过提案多次呼吁制定 《黄河管理法》 ［１５ －１６］ ，
认为：“黄河流域管理机构的法律地位、责任与权利在 《中华人民共和国水法》 《中华人民共和国防
洪法》 《中华人民共和国水土保持法》 等现行法律法规中没有体现，特别是水行政执法地位和行政监
督权、处罚权不明确，履行职能时困难重重。致使水资源无法统一管理，水事纠纷不断，水资源浪费
及污染严重等。” 与此同时，李国英以全国人大代表身份呼吁制定 《黄河法》，指出：“建立流域统一
管理与行政区域管理相结合的法律制度，可以统筹上下游、左右岸以及地区、部门之间的利益，解决
在黄河治理、开发、管理和保护中存在的各种问题，促进人与河流的和谐发展” ［１７］ 。经过各方人士多
年努力，也有学者如马丽艳 ［１８］ 、马臖 ［１９］ 等开展了黄河流域立法问题研究。由于黄河立法问题的复杂
性，学术界也存在不同的声音，例如曹明德、黎作恒 ［２０］ 列举了 “部门立法存在的流弊”，认为：“由
于具有很强的专业背景和丰富的实践经验，行政部门起草其领域范围内的法律有其特定的优势。但
是，利益冲突的空间就加大了” “起草立法的部门为了其自身利益，极少在法律中设定其理应承担的
法律责任，这就是所谓的部门权力法律化、部门利益法律化问题”。作为他的观点，建议建立国家江
河流域管理体制，制订 《江河流域法》。
２０２０年底在全国人大常委会第二十四次会议上审议通过了 《中华人民共和国长江保护法》 （以下
简称 《长江保护法》），极大地促进了黄河立法进程，２０２１年全国人大常委会随即将黄河立法列入计
划。相关部门在较短的时间内起草了 《黄河保护立法草案（征求意见稿）》，众多国民提出修改意见，
部分学者从学术角度发表了观点 ［２１ － ２２］ ，促进了立法修改工作。２０２１年 １２月 ２０日下午第十三届全国人
大常委会第三十二次会议首次进行审议，标志着黄河立法工作已经取得重要进展。此后，中国人大网发
布 《黄河保护法（草案）》 （以下简称 《草案》），公开征求意见。初步从 《草案》 表述看，相较国务院常
务会议通过的版本内容区别明显，表明全国人大对于黄河立法工作早已提前介入，平行开展了大量研究。
应该指出，我国习惯参照大部分国家常见的立法模式，采取的是要素立法、部门立法、条块分别
进行立法的 ［２３］ ，即单独针对某一环境要素保护的某一方面进行立法（例如，针对防洪制定专门的 《中
华人民共和国防洪法》），具有目标明确、规范结构单一、职责分工清晰的优点，但同立法要求的系统
性、整体性难以相符。上述 《长江保护法》，可在一定程度上兼顾法律的系统性和整体性，属于流域
综合立法的模式。但依然存在一些立法技术障碍难以逾越，在短期内通过的法律，容易出现 “面面俱
到” “顾此失彼” 的特点，该法与已有的涉水四法客观上存在平行适用关系，在执法过程中也会存在
各种问题。对 《长江保护法》 的执行开展初步调研发现，主管部门感到特色不足，执法难有抓手，其
他部门又认为具体内容在已有法律中均已体现，有些具体业务或专业内容在新法中出现并不妥当，立
法意义受到限制，对于这些问题黄河立法时也需加以重视。
考虑到目前学科水平尚不能把握黄河河情变化 ［２４ － ２７］ ，管理体制客观上也存在问题，立法涉及黄河
特殊重大问题的基础性工作尚未做好，相关技术难以发挥支撑作用，尤其本法的治理开发、生态保
护、高质量发展、文化保护等关键词，对应的法律规范逻辑和方法迥别不一，很难统一立法，加上同
《中华人民共和国土壤污染防治法》 等现行法律法规在相关方面不得不重复，在 《草案》 修改中都是
相当棘手的问题。为使黄河立法尽量完善，本文在深入调研与相关研究 ［１１，２１ － ２２，２８］ 的基础上，探讨 《草
案》 存在的问题，提出修改建议。

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