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确有影响区域，应该有序安排滩区居民迁建”。
《草案》 第五十八条第三款讲到 “不得新开垦荒地”，在具体执行时较为困难。滩区内几乎每一
小片土地甚至河内的部位，都会被祖祖辈辈生活在滩区的居民指认出是属于哪个村庄的，滩区内因某
种原因而零星分布的荒地，他人一旦动用，当地人立即大加干涉，他们自己一旦有了兴趣，数天即能
变成庄稼地，即使国家级野生动物影响到种子与庄稼，他们也会毫不客气。由此表明，既不是简单禁
止的问题，也无完全禁止的必要。而且在 《草案》 第四十条还应该加上 “重视黄河滩区农田保护”。
《草案》 第五十八条第三款所讲 “已建生产堤影响防洪安全的应当及时拆除，其他生产堤应该逐
步拆除”，比前几个版本有较大的进步，但 “其他生产堤应该逐步拆除” 的表述不符合目前黄河的实
际情况。至少不影响防洪安全的其他生产堤不应该逐步拆除。首先，黄河下游现行河道两岸堤防，多
是历史上由不同时期就地筑堤或被动修建的，存在较大的局限性。尤其是东坝头以下河段因 １８５５年
铜瓦厢决堤改道时政局不稳，清廷无力顾及堵口，右岸上段是将改道前的北堤改作南堤，上段左岸则
以北金堤为屏障，后来的新堤即是以此为基础逐渐修建的，有的河段堤距竟然达到 ２０ｋｍ以上，把其
间大量村庄也自然包括进去。显然当时缺乏科学论证，后来也一直对堤距没有进行统一规划与合理改
造 ［２２］ 。正因为如此，１９５８年非汛期以来，滩区民众为了生产、生活、生存，才大量修筑生产堤，几
十年来屡清屡建，有不少生产堤因成为护滩控导工程的联坝而被河务部门承认，包括大量长年不靠河
的 “晒太阳” 丁坝后面的联坝，也多是当年由生产堤转化而成的。从现实情况看，大规模同两岸护滩
控导工程联坝相连的生产堤，在防洪减灾中的作用不小，以至于国家重点研发计划专项 “黄河下游河
道与滩区治理研究” 项目，发现黄河下游滩区上大量属于基本农田的滩地坍塌严重，更应以靠溜险
工、控导工程为依托，以生产堤为基础高标准改造成为防护堤，构成第一道防线，由完成标准化建设
的大堤构成第二道防线（认识提高后再科学改造大堤、减少滩区面积）。再将两道防线之间现存的道路
加固提升成格堤，由此形成三堤（大堤、防护堤、格堤）共存的局面 ［１１］ ，对于影响百万人生产生活的
滩区实施护滩治滩工程，才能做到槽滩共治、河势流路稳定。所以，将不影响防洪安全的其他生产堤
逐步拆除似不必要。特别是多年后人们接受 “黄河来沙确实很少、洪水不像现行洪水设计成果那么
大” 的正确认识后，知道确实需要 “以靠溜险工、控导工程为依托，以生产堤为基础高标准改造成为
防护堤，构成第一道防线” 时 ［１１］ ，就能为国家节省巨量投资，否则，仅重新征地就会需要大量投资。
其实，对于黄河下游滩区，严重存在依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出的问题，甚
至将土地指标出让给沿海发达地区，因此滩区土地不宜强调 “退耕还湿”。由于黄河中游减沙过多，
滩失之后难以淤还，可能会被划定为嫩滩湿地，缺地农民未来的生产生活状况无疑变差。同时河槽因
塌滩变宽后，受到滩地约束较小的主流，会更加摆动不定，这些由耕地坍塌而成的湿地，因没有防护
措施而难免遭遇坍塌入水的命运，长此以往，黄河河道也将处于 “越塌越宽、越宽越乱” 的不易治理
的恶性循环状态。

５ 其他

５．１ 黄河立法名称应改为 《黄河管理法》 法的名称是否科学规范，直接影响立法质量法律名称的科
学化和规范化不仅有利于法的渊源、体系、外部形式的协调统一，方便规范性文件的分类、编排和整
理，而且对法的适用和遵守也具有重要的实践意义 ［２３，３２］ 。对于黄河这一特殊河情水情且问题突出的河
流立法，名称更加应该科学规范。
《草案》 不仅涉及黄河的治理开发、规划与管控、生态环境保护与修复、水资源节约集约利用、
水沙调控与防洪安全、水土流失综合治理、水土保持监督管理、科技创新、文化保护等范围，还包括黄
河流域经济发展管理、社会事务管理、人口土地管理等内容。从内容上看，大部分属于黄河管理，远远
超出了黄河治理、保护的范畴。鉴于 “管理” 在中文的解释中有 “治理” 的含义，也有 “料理、照管”
之意，进而词义能够引申出 “保护” 的含义，因此本法名称应力求规范，称为 《黄河管理法》 为宜。
为兼顾原名称，也可修改为 《黄河保护管理法》。即便不修改该法名称，也需要在相关章节的名

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